人口负增长意味着收缩吗?中国线的城市在收缩吗?

发布日期:2019-10-27 03:52   来源:未知   阅读:

  2008年3月,有关部门公布了第一批资源枯竭城市名单。由于资源枯竭城市可以得到特殊照顾,本着发展和扩张的思维,各地竞相争抢这顶帽子。然而,在抢帽子之余,一些城市并没有反观自身,认真对待发展困境,缺乏忧患意识。

  几乎是在西方城市收缩问题凸显的同时,中国规划建筑业界的学者们就接触并了解到这个问题。上世纪80年代,南京大学建筑与城市规划学院教授崔功豪到美国访学,在克利夫兰看到市中心在建一个巨大的足球场。这令他很疑惑:市中心寸土寸金的地方,怎么搞足球场?后来,他才了解到,原来这是这座城市的自我“救赎”措施之一。从上世纪50年代起,克利夫兰人口不断流失,大量的工厂、商店和公共基础设施被废弃,城市吸引力迅速下降。当地对城市空间进行了重新规划,千方百计增加城市吸引力。于是就有了那个一礼拜开赛4天的足球乙级联赛场地和各种工厂改造的博物馆。这让崔功豪真切地认识到,城市的发展有兴衰,扩张和增长只是发展周期中的一段历程。

  到今年,中国收缩城市研究网络的研究论坛已经开过3次,“收缩城市”的概念开始频现网络,成为各界关注的焦点。今年1月,有网络文章称“全国633个城市2/5在收缩”,引发不小的恐慌。中国的收缩城市真有这么多吗?状况到底如何?

  目前,国内还没有一个权威部门定义过收缩城市的标准,国际上也只有相对范围内认可的框架,所以各界对收缩城市的判断仍然处于混乱状态。

  有人认为,收缩只针对“人口”单一指标,连续多年常住或户籍人口减少就算收缩,人口净流出更是收缩;有人认为,资源枯竭城市和“胡焕庸线”以西的中小城市都可划入收缩行列;还有人认为,人口减少、产业衰退、城市设施空置同时出现才算收缩。定义宽严不同,认定收缩的区域和范围就不一样,甚至对同一个地方是局部还是全面收缩也有不同理解。

  概念辨析不清楚,用数据说话总可以吧?事实上,用的数据不同人们的结论也不同。中国城市规划设计研究院高级规划师张莉负责“城市人口流失问题”课题研究,她觉得数据是影响判断的大问题:不能明确说哪个是收缩城市,现有数据难以支撑准确判断。不少研究对比的是第五次人口普查(2000年)和第六次人口普查(2010年)的数据,一则数据较为陈旧,二则两次普查指标有差别,难比较,无法反映真实现状。此外,住房城乡建设部发布的全国城乡建设统计年鉴数据、各地年度统计公报数据也被引用,得出的结论差别较大。

  在中国,一些城市更面临复杂的事实,收缩和扩张同时存在,很难界定是不是收缩城市。分析一下网传收缩城市名单上典型城市的统计公报,可以看到一些有趣的情况。比如,吉林省近三年常住人口平均每年减少约16万人。其下辖的舒兰、桦甸两个县级市是网传的收缩城市,都面临资源枯竭、产业转型、人口流失的困境。舒兰市户籍人口从2008年到2017年持续减少,但同时钼矿、旅游等产业投入及医院、住房、交通等民生投入持续上升。桦甸市2008年以来每年人口大量外流,但医疗支出、就医人数逐年增加,养老金等基金征缴逐年向好。山西吕梁,江苏徐州、盐城同在人口净流出(常住人口少于户籍人口)城市之列。资源型城市吕梁虽然连续多年处于人口净流出状态,但近年来常住人口持续增加,逐步从矿产加工向旅游产业转型。在人口净流出规模达百万的徐州和盐城,常住人口、户籍人口和经济体量都在持续快速增长,城市吸引力仍在提升。

  中国城市收缩也许并没有人们想象的那么严重,中国人对此也并非全无准备。中国城市规划设计院副院长汪科评价“全国633个城市2/5在收缩”的观点,认为那是在炒作概念,有点语不惊人死不休的味道。他特意强调:资源枯竭城市问题的提出和治理表明,中国很早就开始关注和解决城镇化过程中面临的这类问题。

  北京大学城市与环境学院教授曹广忠等专业人士的看法,甚至有点釜底抽薪的意味:我们所说的城市,真是严格意义上的城市吗?他们认为,中国多数城市的行政地域范围远大于实体地域,也就是说城市的各种指标统计范围还包括了城郊和农村。而严格意义上讲,城市专指城市建成区和城市有效影响的范围,ol53期白小姐马报彩图论坛,这是城市的实体地域,有实体地域的数据,说收缩才让人服气。因此,城市行政区范围内的人口负增长并不意味着就是收缩。

  一个总体的判断是:中国仍处于人口“乡城迁移”为主的城镇化进程中,没到大规模城市收缩的程度,有的说法有夸大、危言耸听之嫌。但也不能否认,部分城市由于职能变动确实在收缩衰退。

  收缩问题对于多数中国城市而言似乎并非迫在眉睫。然而,它却是一个不得不重视的威胁,有些区域面临收缩的具体问题,值得加以研究,容不得麻痹大意。

  落后偏远地区的城市收缩是一直存在的。中国城市规划设计院的研究显示,近10年来,668个地级和县级市中,有80个出现了不同程度的人口流失。这些城市分布在东北三省、内蒙古、浙江、广东等21个省区,基本是传统工业区、省域单元边界位置、丘陵山区等经济欠发达地区、大都市周边地区以及国土边疆等气候条件恶劣和生活不便地区。其中,位于传统工业区的城市数量约占总数的一半。

  资源型城市的收缩甚至有不断扩大的趋势。年初,网上炒作称在黑龙江“四大煤城”之一的鹤岗,房子已经卖到了“白菜价”。记者实地采访发现,的确如此。数万元一套(合千元甚至几百元每平方米)的房子,在这个伴随着煤矿一起枯竭的城市大量出现。查阅城市的统计公报发现,从2010年到2017年,当地小学从95所减少到41所,在校生从5万人下降到2.6万人。这是一个直观的指标,能看到这个城市的人们对于未来的预期和安排。许多人都认为,以鹤岗为代表,东北三省的一些资源枯竭城市在收缩。

  中小城市有可能成为收缩的“重灾区”。换个视角,如果把鹤岗看作中小城市,那么它的问题更是一个缩影。记者调查统计发现,中西部不少县级城市的人口吸引力在下降。中国社科院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌,走访了国内许多中小城市。他得出一个结论:当前城镇化主要靠城市群驱动,城市群以外的中小城市将来可能出现大批收缩。中小城市的未来在哪里、能不能在严重收缩之前找到自己的出路,已经成为迫切需要关注的问题。

  发达地区的大城市也可能存在局部收缩。人们多认为落后地区容易发生城市收缩,但记者调查发现,在沿海发达地区,城市收缩在一个区域以一种形式集中出现——产业园区正成为收缩的高风险区域。江苏、浙江等地的低端制造业外流,局部出现工业用地的收缩。东南大学城乡规划与经济社会发展研究中心主任王兴平长期研究区域发展问题。他指出,经济与产业转型是城市收缩的重要诱因,沿海地区产业园区的收缩值得高度重视。

  每个城市的发展方式都有“天花板”,意味着城市收缩风险必然存在。汪科指出,待到中国人口规模达到峰值时,人口和城镇化率都不会进一步增加,那时“城城迁移”将成为人口迁移主要形式,不同城市的人口规模会出现此消彼长的状况,城市收缩问题将表现得更加明显。

  与10年前争抢“资源枯竭城市”帽子形成鲜明反差的是,大多数城市对“收缩”的标签避之唯恐不及。有的地方城建系统领导干部对收缩城市概念十分陌生,有的则唯恐自己的城市被贴上这个标签,只有少部分地方领导干部能坦然面对。他们中许多人对城市严重房地产化带来的“鬼城”记忆犹新,收缩城市也被他们等同于“鬼城”概念。

  不贴这个标签,没有这个名号,城市就不会出现收缩问题吗?不能正视收缩可能性,继续搞扩张型规划,无异于掩耳盗铃。江苏省南京市规划和自然资源局局长叶斌指出,我国应当制定权威、统一的国土空间和城市发展规划,迫切需要在国家层面把握未来城市发展方向。

  2015年中央城市工作会议指出,坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民。要坚持集约发展,框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。由此,“存量规划”的概念在业内盛行起来,业内还同时提出了“减量规划”的概念,为收缩城市的治理提供了一个方向。

  大海有潮起潮落,城市有扩张收缩。如果存量和减量规划能够落地,可能就会实现各界所说的“精明收缩”“精明增长”。“精明收缩”“精明增长”是什么样子?不少专家都提到了作为资源型城市转型相对较早的甘肃玉门。本世纪初,这个县级市把生活基地和办公机关整体搬迁至酒泉,让3万多名职工和家属“下山”。同时,玉门市政府驻地迁至玉门镇,在那里建设开发风能、太阳能产业集聚区,老城完全成为工作空间,利用大量的闲置资源,开发旅游文化功能。也许玉门的转型不能说十全十美,但专家们认为,其实全球范围内都没有解决城市收缩问题的完美案例,许多收缩的城市虽然有局部振兴,但总体仍然处于收缩状态。而这些城市已经或者说必须习惯与这种“不完美”的状态共存。

  “实现‘精明增长’需要更加关注老百姓的生活,从老百姓的需求出发去规划城市的发展。”南京市副市长邢正军如是说。

  城市的功能在转变,面对收缩风险必须及早进行调整。崔功豪指出,过去城市的主要功能是生产,现在主要功能是服务。劳动密集型产业转移到郊区,高端服务业引进来。“产业的转换带来人口的变动,肯定是收缩了,但这样的收缩其实是精明增长。”崔功豪说。更多业内人士认为,收缩不是简单的下滑也不等于衰退,有的城市收缩之后会继续发展。对此,决策者、规划者要有清晰的认识,完整理解收缩的现象和机制。要看到收缩带来的城市发展机遇,而不仅是挑战和问题。

  当年各地对“资源枯竭城市”的帽子趋之若鹜,也提醒我们,原有的城市建设资源分配方式和城市建设成果考核方式应当转变了,尤其是在以人民为中心的发展理念不断强化和落地的当下。各地应当积极调整按照城市行政等级配置资源的做法,对吸纳人口较多、经济总量较大的县城和小城镇,要逐步赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限,将土地指标、公共服务资源配置与行政级别脱钩,下放学校、医院、养老机构等公共服务机构设立的审批权,放宽准入门槛。

  上世纪60年代,美国人简·雅各布斯写了一本书,名叫《美国大城市的死与生》,一直被各国规划业界奉为圭臬。这本书从人文主义的视角,指出了过去城市规划建设中不利于经济发展、给社会和居民带来风险的种种问题,认为这样的问题决定了美国大城市的死与生。其实,城市收缩同样会带来城市死与生的问题,而对于我们来说,解决这个问题的钥匙,仍然在于规划,在于顶层设计,在于城市的建设和管理者。

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